Na łamach naszego bloga rozpoczynamy nowy cykl artykułów, w których będzie próbowali przybliżyć rozmaite formy wsparcia klubów sportowych przez jednostki samorządu terytorialnego. Na końcu cyklu dokonamy porównania rożnych form wspierania sportu przez samorządy i spróbujemy ocenić, które formy pomocy mogą być najskuteczniejsze i w jakich okolicznościach. Nasz cykl rozpoczynamy tekstem na temat dotacji celowych przyznawanych klubom na podstawie ustawy o sporcie.
Różne formy wsparcia klubu sportowego przez samorządy terytorialne
Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (dalej u.s.), do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego należy tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu. Powyższy przepis nie oznacza, że wspieranie rozwoju sportu musi się odbywać poprzez bezpośrednie wspieranie klubów sportowych. Może ona bowiem również polegać m.in. na budowie lub rozbudowie gminnej infrastruktury sportowej, organizowaniu i dofinansowaniu inicjatyw trenerów osiedlowych, a także organizowaniu zawodów sportowych. Powyższy przepis nie oznacza również, że tworzenie warunków sprzyjających rozwojowi sportu poprzez wspieranie klubów sportowych musi być tożsame z przekazywaniem środków finansowych dla klubów sportowych. Można sobie wyobrazić rozmaite formy wsparcia rozwoju sportu poprzez pomoc miejscowym klubom, jak np. udostępnianie klubom gminnej infrastruktury sportowej do prowadzenia treningów lub organizowania zawodów, czy też organizowanie warsztatów i szkoleń dla działaczy lub trenerów sportowych.
Zgodnie z art. 27 ust. 2 u.s., warunki i tryb finansowania rozwoju sportu może określać uchwała organu stanowiącego. Użycie w powyższym przepisie zwrotu „może” oznacza, że podjęcie takiej uchwały nie ma charakteru obligatoryjnego. Tym samym organ stanowiąc j.s.t. może podjąć uchwałę określającą warunki i tryb finansowania sportu, ale nie musi tego robić. Jeżeli jednak taka uchwała zostanie podjęta, wówczas powinna wskazywać na cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka samorządu zamierza osiągnąć. Cel ten musi być określony dokładnie, w sposób skonkretyzowany. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 27 ust. 3 u.s., przepisy ustawy o sporcie nie naruszają uprawnień jednostek samorządu terytorialnego do wspierania kultury fizycznej na podstawie przepisów odrębnych. Oznacza to, że pomimo przewidzenia w tej ustawie różnych form wsparcia sportu przez j.s.t., np. poprzez przyznanie klubowi sportowemu dotacji celowej lub przyznanie sportowcom stypendium, j.s.t. mogą korzystać również z form wsparcia, które przewidują inne przepisy prawa. Dla przykładu mogą udzielać dotacji celowej klubom zgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.
Przepisy prawa przewidują wiele rozmaitych form, w których samorządy mogą wspierać rozwój sportu poprzez wspieranie klubów sportowych. W przypadku szczególnie popularnych klubów możliwe jest zawarcie pomiędzy samorządem a klubem umowy sponsorskiej, której przedmiotem będzie promocja miasta lub regionu. Częstą formą wsparcia klubów będzie przyznawanie stypendiów ich zawodnikom. Jednostki samorządu terytorialnego są bardzo często właścicielem i głównym inwestorem w przypadku obiektów infrastruktury sportowej – stadionów, boisk, hal, czy pływalni, które udostępniane są klubom. Nieco rzadszym zjawiskiem, ale mimo to obecnym w Polsce, jest posiadanie przez klub akcji lub udziałów w spółce kapitałowej prowadzącej klub sportowy. W niniejszym tekście skupimy się na najpowszechniejszej formie wsparcia klubów sportowych, tj. dotacjach celowych.
Dotacja celowa na podstawie przepisów ustawy o sporcie
Do najczęstszych form wspierania rozwoju sportu przez jednostki samorządu terytorialnego należy bezpośrednie przekazywanie środków finansowych klubom sportowym poprzez przyznawanie dotacji. Kompetencję do tego przyznaje samorządom ustawa o sporcie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s., klub sportowy, działający na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, niedziałający w celu osiągnięcia zysku, może otrzymywać dotację celową z budżetu tej jednostki na podstawie uchwały organu stanowiącego j.s.t., z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku.
Z powyższego przepisu wyłania się kilka istotnych wniosków, które zostaną omówione poniżej.
Beneficjent dotacji – klub sportowy
Zgodnie z art. 28 u.s., klub sportowy ubiegający się o dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego musi spełniać trzy warunki. Dwa pierwsze ograniczenia wynikają wprost z art 28 ust. 1 u.s, natomiast ostatni wynika pośrednio z art 28 ust. 2 u.s.. Po pierwsze, kluby sportowe chcące ubiegać się o dotacje z jednostek samorządu terytorialnego muszą prowadzić działalność na obszarze tej jednostki. Po drugie, klub sportowy nie może działać z nastawieniem na osiągnięcie zysku. Po trzecie, dotacja będzie mogła być przyzna jedynie, jeśli będzie miała ona wypływ na poprawę warunków uprawiania sportu przez członków klubu sportowego lub zwiększy dostęp społeczności lokalnej do działaności sportowej prowadzonej przez ten klub. Ustawa nakłada na kluby sportowe wymóg posiadania osobowości prawnej. Wszystkie wymienione powyżej warunki te należy spełnić łącznie.
Wymóg działania na terenie danej gminy nie może być utożsamiany z posiadaniem siedziby na terenie tej jednostki samorządu terytorialnego. Wymóg ustawowy będzie spełniony także w przypadku klubu, który ma siedzibę na terenie znajdującym się poza gminą, jeśli tylko klub ten prowadzi działalność sportową na terenie danej gminy. Określenie ,,działania na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego’’ o którym mowa w art 28 ust. 2 u.s., należy traktować jednoznaczne z pojęciem ,,prowadzenia działalności sportowej’’. W uchwale nr 2/98/11 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 26.01.2011 r. Zwrócono uwagę na fakt, iż gdyby ograniczyć się tylko do klubów sportowych, które mają siedzibę na terenie danej jednostki terytorialnej, mielibyśmy do czynienia z pewnego rodzaju wykluczeniem i pozbawieniem możliwości ubiegania się o dotacje klubów sportowych działających na obszarze gminy, które nie mają na jej terenie swojej siedziby, co narusza art. 28 ust. 1 u.s.
Kluby sportowe, jako osoby prawne, funkcjonują w różnych formach prawnych – nastawionych lub nienastawionych na zysk. Beneficjentem przedmiotowej dotacji mogą być tylko te drugie. Kwestia ta budzi wątpliwości w literaturze. Niektórzy autorzy błędnie stawiają znak równości pomiędzy podmiotami „niedziałającymi w celu osiągnięcia zysku” a jednostkami pożytku publicznego. Nowelizacja ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, (weszła w życie w marcu 2010 r.) poszerzyła definicje organizacji pozarządowej o spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby sportowe będące spółkami, które jednak nie działają w celu uzyskania zysków, ale również przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych i nie przeznaczają zysku do podziału między swoich członków, udziałowców, akcjonariuszy lub pracowników. Oznacza to, że aby dany klub sportowy mógł ubiegać się o status organizacji pożytku publicznego, niezbędnym jest aby przeznaczał całości dochodu na realizacje celów statutowych i nie przeznaczał zysku do podziału między swoich członków, udziałowców, akcjonariuszy i pracowników. Spełnianie tych warunków jest niezbędne do ubiegania się o uznanie klubu sportowego za organizację pożytku publicznego, ale nie jest niezbędne, aby ubiegać się o dotację gminy lub innej jednostki samorządu terytorialnego.
Wymogiem niezbędnym do otrzymania dotacji jest brak działania w celu osiągnięcia zysku. Bedą to wszystkie organizacje non-profit, czyli stowarzyszenia (nawet prowadzące działalność gospodarczą), oraz fundacje, a także spółki prawa handlowego, przy odpowiednich regulacjach statutowych, dla których prowadzenie działalności gospodarczej nie jest głównym celem, a jedynie środkiem umożliwiającym prowadzenie głównej działalności, społecznie użytecznej. Kryterium tego nie będzie spełniała spółdzielnia, która co do zasady, jest zawiązywana w celu prowadzenia zarobkowej działalności gospodarczej. Nie jest to jednak prawna forma działalności, w jakiej z reguły działają kluby sportowe.
Niedopuszczalne jest rozszerzanie kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymywania dotacji na podstawie ustawy o sporcie. Przykładowo, Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu zakwestionowała uchwałę radę gminy, zgodnie z którą dotacja mogła być przyznana stowarzyszeniu kultury fizycznej, klubowi sportowemu oraz uczniowskiemu klubowi sportowemu (Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 24 lutego 2016 r., 4/351/2016).
Należy wskazać, że w związku z treścią art. 2 ust. 1a ustawy o sporcie („Za sport uważa się również współzawodnictwo oparte na aktywności intelektualnej, którego celem jest osiągnięcie wyniku sportowego”.) nie ma przeszkód, żeby o dotacje ubiegały się również kluby działające w sferze sportów elektronicznych (e-sportu).
Podmiot przyznający dotację
Z przepisów ustawy o sporcie wynika, że dotacja udzielana jest klubowi sportowemu przez j.s.t. na obszarze, której dany klub działa. Przepisy nie ograniczają kompetencji do udzielania dotacji do jednostek samorządowych danego szczebla terytorialnego. Oznacza to, że dotacja może zostać przyznana zarówno przez gminę, powiat, jak i województwo. Jednostki samorządu terytorialnego nie mają jednak w tym całkowitej swobody i uznaniowości. Zakres działania organu stanowiącego wynika z przepisów ustawy, a nie z woli tego organu. Ani ustawa o samorządzie gminnym, ani ustawa o finansach publicznych nie upoważniają organu stanowiącego j.s.t. do podejmowania odrębnych uchwał o przyznaniu dotacji na zadania z zakresu sportu. Nie czyni tego także ustawa o sporcie. Regulacje uchwały podjętej na podstawie art 27 ust 2 u.s. mogą odnosić się wyłącznie do wskazania możliwości otrzymania przez kluby sportowe, spełniające ustawowe przesłanki, wsparcia w formie dotacji celowej, szczegółowego jej przeznaczenia oraz określenia celu publicznego, którego realizacji ma służyć, a także warunków wsparcia. Oznacza to, że jednostka samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę, w której jedynie wskazuje, w jaki sposób zamierza wspierać rozwój sportu poprzez wyraźne określenie celu publicznego z zakresu sportu, jaki jednostka ta planuje osiągnąć. Niedopuszczalnym jest by przyznane dotacji nastąpiło z pominięciem wymogów określonych w uchwale, którą jednostka samorządu terytorialnego podjęła lub też by uchwała wprost wskazywała z nazwy, czyli wymieniała klub lub kluby, które mają otrzymać dofinansowanie.
Cel dotacji
Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s. dotacja ma służyć realizacji celu publicznego i może być przeznaczona w szczególności na:
1) realizację programów szkolenia sportowego,
2) zakup sprzętu sportowego,
3) pokrycie kosztów organizowania zawodów sportowych lub uczestnictwa w tych zawodach,
4) pokrycie kosztów korzystania z obiektów sportowych dla celów szkolenia sportowego,
5) sfinansowanie stypendiów sportowych i wynagrodzenia kadry szkoleniowej
– jeżeli wpłynie to na poprawę warunków uprawiania sportu przez członków klubu sportowego, który otrzyma dotację, lub zwiększy dostępność społeczności lokalnej do działalności sportowej prowadzonej przez ten klub.
Należy jednak mieć na uwadze, że jest to katalog otwarty (zwrot „w szczególności”), co nie wyklucza możliwości uzyskania dotacji przy wskazaniu celu innego, niż te określone w ustawie przy założeniu, że cel znajdzie swoje odniesienie w poprawie warunków uprawiania sportu przez członków klubu sportowego, który otrzyma dotację lub w zwiększeniu dostępności społeczności lokalnej do działalności sportowej prowadzonej przez ten klub.
Niedopuszczalnym jest wpisanie do uchwały rady gminy jako możliwych form przeznaczenia dotacji zapłaty kar, mandatów, innych karnych opłat nałożonych na klub sportowy, pokrycia kosztów opłat statutowych, pokrycia kosztów transferów zawodników z innych klubów sportowych, pokrycie kosztów związanych z prowadzeniem księgowości, obsługi prawnej klubu sportowego, czy ponoszenia kosztów związanych z uczestnictwem w rozrywach lub zawodach. Stanowisko takie zajmują również organy nadzorcze. W uchwale nr 3089/12 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku uznano, iż nie służy to realizacji celu publicznego sprzyjającego rozwoju sportu, które został określony w §2 uchwały, gdyż nie mają one na celu ani poprawy warunków uprawiania sportu, ani zwiększenia dostępności do działalności sportowej. Realizacja zadania j.s.t. nie może sprowadzać się do finansowania działalności klubu sportowego, tylko powinna mieć na uwadze interes publiczny.
Wpływ ustawy o finansach publicznych na dotacje na rzecz klubów sportowych
W art. 28 ust. 1 u.s. wskazano, że klub sportowy może otrzymać dotację celową z budżetu jednostki samorządu terytorialnego z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku. Z tego względu przy analizowaniu uwarunkowań prawnych dotyczących przyznawania dotacji należy zwrócić się przede wszystkim do art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych (u.f.p.). Jest to odrębna podstawa prawna do finansowego wsparcia sportu z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Wskazany przepis dotyczy udzielania dotacji na inne zadania niż określone w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (u.d.p.p.w.). Zgodnie z nim, tryb postępowania o udzielenie dotacji, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia. Tym samym, jeżeli j.s.t. chce mieć możliwość udzielania klubom sportowym dotacji na podstawie ustawy o sporcie, wówczas jej organ stanowiący (rada gminy, rada powiatu lub sejmik województwa) powinien podjąć uchwałę, w której określi warunki i tryb finansowania zadania własnego, wskazując jednocześnie w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który zamierza osiągnąć. Istotnym problemem jest oddzielenie kompetencji organu stanowiącego (rady gminy, rady miasta) od kompetencji organu wykonawczego (wójta, burmistrza). Organ stanowiący uprawniony jest do określenia sposobu rozliczania dotacji, natomiast organ wykonawczy uprawniony jest do doprecyzowania postanowień umowy, określenia w niej m.in wysokości udzielonej dotacji dla konkretnego beneficjenta oraz trybu płatności.
W konkluzji należy podkreślić, że w sytuacji kiedy jednostka samorządu terytorialnego nie podejmie na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie uchwały w sprawie określenia warunków i trybu finansowania rozwoju sportu, podstawę prawną finansowego wspierania rozwoju sportu będą stanowiły przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego, do których stosowania odsyła ustawa o finansach publicznych.
Uchwała jednostki samorządu terytorialnego
Na podstawie art. 27 ust. 2 u.s. organ stanowiący określa w drodze uchwały warunki i tryb finansowania tego zadania, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka zamierza osiągnąć.
W przypadku decyzji o podjęciu takiej uchwały musi ona uregulować:
- warunki, na jakich następować będzie wsparcie,
- tryb finansowania tego zadania,
- cel publiczny, który jednostka samorządu terytorialnego wyznacza sobie z zakresu sportu i który przez wsparcie klubów sportowych zamierza osiągnąć. Uchwała organu stanowiącego podjęta na podstawie art. 27 ust. 2 u.s. jest aktem prawa miejscowego.
Regulując w uchwale tryb postępowania o udzielenie dotacji, należy określić elementy wniosku, jego formę, termin składania i rozpatrzenia, a także formę powiadomienia wnioskodawcy o sposobie rozpatrzenia wniosku. Szczególnie ważną sprawą jest odpowiednie uzasadnienie wnioskodawcy dla pozyskania wsparcia, dokonane z punktu widzenia celu publicznego wyznaczonego przez jednostkę samorządu terytorialnego. W sytuacji kiedy o wsparcie zwróci się kilka klubów sportowych, ocena wniosków w tej płaszczyźnie powinna mieć znaczenie przesądzające dla podjęcia ostatecznych decyzji. Poza tym mając na uwadze zapewnienie jawności postepowania o udzielenie dotacji, konieczne jest też uregulowanie obowiązku powiadomienia wszystkich wnioskodawców oraz wywieszenia ogłoszenia o wynikach postepowania, np. w miejscu publicznie dostępnym w danej jednostce na tablicy ogłoszeń bądź na stronie internetowej. Obowiązek podawania do publicznej wiadomości kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wynika wprost z art. 34 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o finansach publicznych i jest jednym z przejawów zasady jawności finansów publicznych.
Obowiązkiem organu stanowiącego podejmującego uchwałę na podstawie art. 27 ust. 2 u.s. jest także określenie sposobu kontroli wykorzystania dotacji i realizacji celu publicznego powiązanego ze wsparciem klubu sportowego. W uchwale należy określić́ przede wszystkim zakres kontroli, podmioty dokonujące kontroli oraz uprawnienia i obowiązki podmiotów kontroli (dotującego i dotowanego) związane z wykonywaniem kontroli, sposób dokumentowania czynności kontrolnych, miejsce przeprowadzenia kontroli i ewentualnie jej częstotliwość́.
Postępowanie o udzielnie dotacji
Organ wykonawczy j.s.t. przeprowadza postępowanie o udzielenie dotacji. Organ ten działa na podstawie postanowień uchwały. W oparciu o nie podejmuje rozstrzygnięcia. Przekazanie dotacji następuje na podstawie umowy, której stronami są jednostka samorządu terytorialnego i klub sportowy, który otrzymał wsparcie finansowe w tej formie. Elementy treści umowy dotacyjnej reguluje przepis art. 221 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Umowa powinna określać:
1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania;
2) wysokość dotacji udzielanej podmiotowi wykonującemu zadanie i tryb płatności;
3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;
4) tryb kontroli wykonywania zadania;
5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji;
6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż terminy zwrotu dotacji określone w niniejszym dziale.
Zgodnie z uchwałą Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z dnia 21 maja 2021 r., nr 39/2021, art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie nie zawiera upoważnienia do określenia przez organ stanowiący j.s.t. wzoru umowy o udzielenie dotacji, lecz jej treść – z uwzględnieniem regulacji ustawowej – powinna zostać ustalona przez organ, który udziela dotacji, tj. przez organ wykonawczy. Treść umowy dotacyjnej nie może rozszerzona i zmodyfikowana przez organ stanowiący js.t., który nie ma również kompetencji do określenia formy w jakiej umowa ta powinna zostać zawarta (Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 10 lutego 2021 r. nr 5/305/2021.
Niezwykle istotne przy tworzeniu treści umowy jest określenie przeznaczenia dotacji oraz celu publicznego z zakresu sportu, który jednostka samorządu zamierza osiągnąć, udzielając wsparcia. Oznaczenie celu dotacji jest istotne z punktu widzenia oceny legalności jej przyznania. Dotowaniu może bowiem podlegać wyłącznie realizacja celów publicznych, o ile są one związane z wykonywaniem zadań jednostki udzielającej dotacji. Realizację celów publicznych należy oceniać w kontekście działań podejmowanych dla zaspokajania potrzeb zbiorowych społeczności lokalnej, a nie potrzeb jednostkowych poszczególnych jej członków.
Oznaczony termin wykorzystania dotacji nie może być dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego, co jest determinowane zasadą roczności budżetu. O ile termin wykorzystania dotacji nie może być regulowany w sposób generalny w uchwale organu stanowiącego, o tyle pozostałe terminy dotyczące rozliczenia udzielonej dotacji oraz zwrotu niewykorzystanej jej części mogą być określone przez organ stanowiący poprzez wyznaczenie okresu (np. w ciągu 10 dni), w jakim czynności te powinny być wykonane, w powiązaniu z terminem wykorzystania dotacji, przy uwzględnieniu odpowiednich przepisów art. 251 i 252 u.f.p. Jeśli chodzi o termin zwrotu niekorzystanej części dotacji, to nie może być od dłuższy, niż do 31 stycznia następnego roku, gdy termin wykorzystania dotacji został określony do końca roku budżetowego, natomiast w przypadku kiedy termin jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminy wyznaczonego do wykorzystania dotacji. W przypadku wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem lub dotacji pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości będą̨ miały zastosowanie zasady i terminy ich zwrotu określone w art. 252 u.f.p. Sposób rozliczania udzielonej dotacji jest regulowany przez organ stanowiący w podjętej chwale na podstawie art. 27 ust. 2 u.s. i wobec tego postanowienia umowy w tym zakresie powinny bezpośrednio nawiązywać́ do tych regulacji. Podobnie sposób kontroli wykonywania zleconego zadania musi być unormowany w tej uchwale. Natomiast w umowie powinien być określony tryb kontroli wydatkowania dotacji.
Pojęcie trybu kontroli odnosi się w szczególności do takich elementów postepowania kontrolnego, jak wszczęcie kontroli, przeprowadzanie czynności kontrolnych i ustalenie wyników kontroli. Wobec tego w umowie można określić́ sposób i termin, w jakim kontrolowany zostanie powiadomiony o wszczęciu kontroli, miejsce przeprowadzenia kontroli, jakiego rodzaju dokumenty będą̨ kontrolowane, czy też w jakim terminie i do kogo może podmiot kontrolowany złożyć zastrzeżenia do wyników kontroli.
Rozliczenie dotacji
Rozliczając udzieloną dotację, nie można ograniczyć się do rachunkowego wyliczenia wydatkowanej kwoty i przedstawienia odpowiednich dowodów na poniesione wydatki. Przy rozliczaniu dotacji istotna jest ocena realizacji celu publicznego, jaki jednostka samorządu terytorialnego zamierzała osiągnąć, udzielając wsparcia finansowego klubowi sportowemu. Dopiero te dwa elementy rozpatrywane łącznie pozwolą̨ ustalić́, czy dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, czy nie istnieje obowiązek jej zwrotu. Dlatego w uchwale organu stanowiącego, odnosząc się̨ do obowiązku rozliczenia dotacji, należy wskazać́, że rozliczenie powinno być́ złożone na piśmie w ustalonym terminie w formie sprawozdania merytoryczno-finansowego wraz z odpowiednimi dokumentami, potwierdzającymi poniesione wydatki ze środków dotacyjnych oraz realizację założonego celu. Unormowanie przyjęte w uchwale powinno zapewnić́ jawność́ rozliczenia dotacji. W tym celu można nałożyć́ obowiązek wywieszenia w j.s.t, w miejscu przeznaczonym na ogłoszenia, bądź́ też umieszczenia na stronie internetowej, sprawozdania z rozliczenia udzielonych dotacji. Organ stanowiący, regulując sposób rozliczania dotacji celowej, musi w tym zakresie działać́ w zgodzie z odpowiednimi przepisami u.f.p. dotyczącymi tej kwestii, to jest art. 251 i art. 252.
Nieprawidłowości w uchwałach dotacyjnych
Większość jednostek samorządu terytorialnego korzysta z delegacji ustanowionej w u.s. i podejmuje w przedmiocie udzielenia dotacji na realizację celów z zakresu sportu. Niestety pojawiają się w nich liczne nieprawidłowe regulacje skutkujące unieważnieniem uchwały w całości lub w części.
Przykładowo, przy podejmowaniu uchwały należy pamiętać m.in. o fakcie, iż promowanie wizerunku gminy nie stanowi realizacji celu publicznego z zakresu sportu, nie wpływa na poprawę warunków uprawiania sportu przez członków klubu sportowego i nie zwiększa dostępności społeczności lokalnej do działalności sportowej prowadzonej przez klub. Regulacja w uchwale, przyjmująca za cel ,, promowanie wizerunku miasta jako gminy stwarzającej warunki dla rozwoju sportu” jest sprzeczna z art. 27 i 28 u.s. (Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 15 marca 2012 r., sygn.. 0102-80/12).
Nie można przenosić na organ wykonawczy wyłącznej kompetencji rady gminy, co wynika z upoważniania ustawowego do stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego. Nieakceptowanym będzie zatem zapis stanowiąc, że ,,wzór wniosku o udzielenie dotacji oraz wzór sprawozdania z rozliczenia dotacji określi burmistrz w formie zarządzenia’’
Nieprawidłową regulacją jest także sformułowanie ,,rada będzie podejmowała (poza określeniem w uchwale budżetowej ogólnej kwoty na dotacje dla klubów sportowych) odrębną uchwałę (uchwały) o przyznaniu dotacji’’. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, kwestionując to postanowienie, wskazało, że zakres działania organu stanowiącego musi wynikać z przepisów rangi ustawy (ustawy ustrojowej, bądź ustaw szczególnych), a nie z woli tego organu. Należy pamiętać, ze zarówno ustawa o samorządzie gminnym, jak i ustawa o finansach publicznych, a także ustawa o sporcie nie upoważniają organu stanowiącego j.s.t. do podejmowania odrębnych uchwał o przyznaniu dotacji na zadania z zakresu sportu.
Jednostka samorządu terytorialnego nie jest również uprawniona do zawężania kręgu beneficjentów. Przykładem niedozwolonego postanowienia może być regulacja stanowiąca, że ,,wsparcie finansowe na rozwój sportu mogą uzyskać kluby sportowe, których siedziba mieści się na terenie gminy’’. Powoduje to bowiem wykluczenie z możliwości ubiegania się o dotację kluby sportowe działające na obszarze gminy, ale niemające siedziby na jej terenie, co jest sprzeczne z art 28 u.s.
Niedopuszczalnym jest również określenie w uchwale, iż wójt gminy ,,w szczególnych uzasadnionych przypadkach przyzna dotacje z pominięciem procedury konkursowej’’, ponieważ powoduje to niedozwoloną uznaniowość w decyzji i ocenie wniosków pod kątem „szczególnie uzasadnionych przypadków”. Przy konstruowaniu treści uchwały należy unikać określeń, które dają duże pole do uznaniowości. Takim określeniem jest zwrot ,,w szczególności’’, który nie powinien byś stosowany m.in. w odniesieniu do kryteriów oceny wniosków (Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 30 września 2020 r., sygn. 23/1005/2020), do dokumentów i informacji, od których udostępnienia uzależnione jest przyznanie dotacji (Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 13 maja 2020 r., sygn. KI-411/140/20), czy celów, na które mogą być wydatkowane środki pochodzące z dotacji. Przykładowo, w zdaniu ,,dotacje celowe udzielane na podstawie uchwały mogą być przeznaczone w szczególności na zadania wymienione w uchwale’’, zwrot ,,w szczególności’’ powoduje powstanie otwartego katalogu wydatków, który umożliwia przeznaczanie dotacji na cele niewymienione w uchwale oraz doprowadza do nieuprawnionej dowolności przeznaczania dotacji przez organ wykonawczy.
Przykładem niedozwolonej dowolności działania organów j.s.t. jest określenie w uchwale rady gminy, że „w przypadku stwierdzenia wad formalnych lub innych wad wniosku, wójt gminy wzywa wnioskodawcę do ich usunięcia w terminie 7 dni”, w której zakwestionowano otwarty zwrot „lub innych wad wniosku” (Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 24 lutego 2016 r., 4/351/2016 )
Przykładem nieprawidłowej regulacją jest również postanowienie o treści: ,,organ wykonawczy zawiera umową dotacyjną według wzoru określonego w załączniku do uchwały’’. Jak wcześniej wspomniano, zawarcie umowy i w konsekwencji kształtowanie jej treści, przy uwzględnieniu postanowień art. 221 ust. 3 u.f.p., należy do kompetencji organu wykonawczego gminy jako organu zobowiązanego do wykonywania budżetu gminy i uchwał rady. Organ stanowiący jest jedynie uprawniony do określenia sposobu rozliczania dotacji, a organ wykonawczy do doprecyzowania postanowień umowy.
Adw. Jan Łukomski
Oliwia Cieślak
W przypadku chęci skorzystania z naszego doradztwa przy wyborze formy opodatkowania zapraszamy do kontaktu z Kancelarią:
– e-mail: sekretariat@lukomski-niklewicz.pl
– tel. +48 604 430 051